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農貿市場食品安全監管困境和解決思路

來源:網絡|發布時間:2021-02-20|瀏覽次數:
農貿市場食品安全監管困境和解決思路 摘要:近年來,隨著國家《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》等法規的出臺,政府對農產品質量安全日趨關注,各類市場的農產品質量安全問題成為工商和市場監管部門在綜合執法改革后的監管重點。雖然當前城鎮化比例越來越高,但依然難以回避各類“城中村”以及偏遠農村農貿市場存在的監管難題。這些監管困境給百姓的“菜籃子”帶來了食品安全隱患,成為了高懸在市場監管部門頭上的一把“達摩克利斯之劍”。本文從現有農村農貿市場存在的監管現狀和問題入手,思考探討解決思路和對策。

關鍵詞:農村農貿市場;食品安全;市場監管

農貿市場俗稱菜市場,是和百姓餐桌聯系最密切的“菜籃子”,它從最初設立市場到收取市場管理費,從市場準入到流通環節食品監管,從市場交易活動到食品安全監管,即使農貿市場的經營形式在不斷變遷,工商部門也經過機構改革合并成為市場監管部門,但對農貿市場監管一直都在職權清單內。如何在新形勢下做好對農村農貿市場的監管工作是市場監管部門應當思考的一個議題。

一、農村農貿市場的概念范疇

根據原國家食藥監總局第20號令《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》(以下簡稱《辦法》)第二條的規定,“食用農產品市場銷售,是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農產品的活動。本辦法所稱集中交易市場,是指銷售食用農產品的批發市場和零售市場(含農貿市場)。”由此可見農貿市場只是我國食用農產品市場項下的一個分支,它包括城市集貿市場和農村農貿市場。其中城市集貿市場隨著國家城鎮化規劃的落實和推進,大部分都日趨規范和完善。本文之所以將農村農貿市場單列出來作為探討對象,是由于其相較商場、超市、便利店、城市集貿市場等規范化的食用農產品銷售場所,存在著主體不明確、食品安全監管問題集中等諸多監管難題,這些問題使得各項專項整治和食品安全追溯工作難以落實,成為食用農產品市場監管中的一個“疑難重癥”。

二、農村農貿市場的監管現狀

筆者以所在的廈門市海滄區為例,因處島外的地緣關系,轄區內城鄉結合部面積大,農產品集中交易市場類型以零售型的農村農貿市場和占道經營為主。目前,轄區內有市場交易行為的無照無證農村農貿市場12家,而辦理營業執照的農村農貿市場僅有2家。這些農村農貿市場多是因周邊村莊居民的生活需求而自發形成,時間久、歷史難追溯,缺乏完整的規劃和管理。同時,參與市場交易的農產品銷售者具有臨時性、自發性、流動性強的特點,上述綜合因素使得農村農產品市場的監管面臨諸多困境。

(一)市場開辦者

“第一責任”難落實根據《辦法》第九條的規定“……集中交易市場開辦者主要負責人應當落實食品安全管理制度,對本市場的食用農產品質量安全工作全面負責。……”,市場開辦者是市場經營活動的組織者和管理者,對市場物業管理、商品質量、交易秩序、清潔衛生、消費投訴等負有第一責任。但現有農村農貿市場的實際情況是,絕大多數市場開辦主體不明確。原因在于這些市場的形成之初多以掛靠地方政府或村委會的形式,由當地政府或各村委會劃定特定區域作為本村農產品的交易場所,再由村里的老人協會向進入市場的銷售者收取費用來維護市場衛生。老人協會只是負責市場衛生的民間組織,對市場秩序等關系產品質量的問題并不涉及。由此導致市場開辦主體不明確,原本由政府或村委會出資方便群眾的農村農貿市場實際上成為臨時“集會市場”,無法定責任主體愿意申請營業執照,主體責任難以落實。

(二)銷售行為難監管

繼市場開辦主體的監管責任之后,《辦法》第三章明確了銷售者的義務,即要求農產品銷售者采購食用農產品,應當按照規定查驗相關證明材料,采用列舉的方式明確進入市場的銷售者的許可行為和禁止性行為。但由于此類自發性農貿市場對銷售者的資質和產品并無門檻限制,參與經營的農產品銷售者也多為周邊農民,除幾處肉類、水產固定攤位外,大部分攤位售賣的是自家生產的初級農產品,銷售者隨來隨賣,交易自由,類似“游擊隊”。面對監督對象不固定、違法主體難以查找的情況,日常監管工作難以落實。

(三)食品安全信息難以追溯

由于農村農貿市場銷售人員的流動性強,市場開辦單位等責任主體管理不及時、不到位,使得農產品銷售者保持著傳統原始的銷售習慣,大量食品都以露天擺放的方式進行銷售,食品衛生條件難以保障,經營場所衛生條件差、抽檢等日常監督管理方式難以開展落實,而銷售者缺乏索證索票意識,更使得發現問題的食品安全責任難以追溯,給監管帶來重重困難。

(四)現實監管模式存在角色缺失,需市場彌補

從《辦法》的立法本意來看,是希望構建由市場開辦單位、市場監管部門、消費者、媒體等多方群體形成的合力監管、社會共治的模式。但如今市場開辦單位的主體缺失使得共治模式缺失了一個重要角色,相應的市場督導責任和銷售者準入的篩選因為食品安全監管的關系落在了并非市場參與者的市場監管部門頭上。眾所周知,市場經濟化條件下,凈化工程www.schrjh.com,政府行為不應也不能替代市場經濟行為,缺失的市場開辦主體猶如被斬斷的“無形之手”,無法通過市場經濟模式來調解市場行為。而依法行政的限定讓市場監管部門僅能在法定范圍內履職盡責,執法對象和權限都受到憲法和法律法規的限制。立法者理想中的監管網絡因市場主體責任的缺失出現了“漏洞”,而這一問題絕非市場監管部門通過加強執法力度和強度能夠化解的,需要落實在市場化的日常管理經營和制度建設中。

(五)單純加強執法力度難見成效

首先,農村農貿市場的監管問題并非一時問題,而是歷史殘留問題。其中涉及多個單位多方問題,場地方面涉及開辦單位的產權是否明晰、消防是否到位,監管方面涉及政府、農業、海洋、城管等部門如何協作共管、如何分工共治,民生方面更涉及百姓的“菜籃子”工程建設。純粹照搬法律條文依職能對無照市場采取取締的處理方式容易出現類似“治水只堵不疏”從而引發“洪水泛濫”的情況。關閉了市場,周邊居民到何處買菜?失去了攤位的經營戶如何安置?如何謀生?2012年,廈門市某菜市場啟動專項改造工作,在改造招標工作已經完成的情況下,由于經營戶擔心改造完即被趕出市場,無法繼續從事經營活動,故對改造進行重重阻撓,事件最終演變成至政府門口請愿的群體性事件。因此,解決農村農貿市場的無照或改造問題如果單純依靠“一刀切”的取締方式極易將社會矛盾焦點集中至市場監管部門,甚至可能引發群體性事件,效果不佳。其次,單純“以罰代管”難見成效,農村農貿市場存在進貨查驗制度不健全、食品安全難以追溯、缺少責任主體等各種現實問題,并非處罰、整改能夠徹底解決的,執法者想要讓市場主體和銷售者建立對《食品安全法》的認知,推進普法工作也并非幾次責令整改即可實現。這些都需要從法規、體制、宣傳等多方面入手,完善對農村農貿市場的監管工作,僅靠市場監管部門加強執法力度和強度難見成效。

三、解決思路

對待此類涉及百姓民生,易激發群眾矛盾的問題應從長計議,充分發揮各級政府和機關的統籌指導功能,集中基層執法力量對矛盾問題進行逐一突破。對此,筆者建議從微觀和宏觀層面來謀篇布局。

(一)微觀層面:嚴守法律底線,小范圍嘗試突破

一是嚴守法律執法界限,不擴大不延伸。雖然《辦法》明確了由原國家食品藥品監管總局負責監督指導全國食用農產品市場銷售質量安全的監督管理工作,但該項工作僅要求市場監管部門保障農產品市場銷售質量安全環節,并未要求市場監管部門直接解決無主市場等問題。因此,在實踐中尚未明確有效辦法解決主體責任難落實的情況下,應以法定義務為先,以保障群眾餐桌安全思想為指導,加強對轄區內農產品質量抽檢及巡查監督,保障農產品的質量安全。二是“以點帶面”,建立農村農貿市場試點單位。目前,各地區農村無照農貿市場數量并非少數,全面開花不如逐個攻破。以廈門為例,可在各島外轄區選擇建設個別較為成熟的農村農貿市場作為試點,由食安辦聯系各區政府牽頭組織,市場監管局參與,三方共商整改方案和解決對策,在各島外轄區打造一至兩個規范試點,通過以點帶面、重點突破的方式將任務化繁為簡、化整為零,集中力量辦大事。這樣既能將有限的執法力量發揮最大效能,又易出成績。

(二)宏觀層面:以立法突破頂層限制

一是全國關于農貿市場的立法概況。縱觀全國關于農村農貿市場的立法情況,以地方性法規規章和規范性文件為主。根據北大法寶截至2017年7月31日的查詢結果,目前,各地市出臺關于農貿市場的管理條例和辦法共8部,以規范性文件出臺關于農貿市場的各類規定372份。之所以尚未在國家層面出臺關于農貿市場設置的相關法律法規,筆者認為有以下兩個原因:首先是和各地區面臨的農貿市場監管情況各不相同有很大的關系。內陸和沿海地區、農村和城鎮化較高的區域農貿市場形成的基礎和原因各有不同。如果通過國家立法的方式將農貿市場管理模式固定化,難免過于僵化,不利于地方政府結合自身水土和環境解決問題。類似農村農貿市場這個具有區域特色的問題其立法方式和管理模式應更具有地方特色。其次,農貿市場既然搭上了“市場”二字,就必然要在一定層面擺脫政府這只宏觀大手,發揮自由市場的優勢和功能。因此,沒有國家層面的立法監管,實際上是將這只大手下放給地方,潔凈室www.hrjhgs.com,由地方政府根據自身經濟的發達程度和監管條件決定在何時出手,潔凈室www.hrjhgs.com,在哪里出手,以發揮政府對市場的干預和調解職能。二是以廈門地區的監管實踐看地方立法的可能性。從廈門地區農村農貿市場的監管實踐來看,完全將農村農貿市場這個主體交托給市場不可行。農村農貿市場不同于一般的超市經營場所,其形成多因地方群眾需要,具有一定的民生性質,完全將其進行市場化運作難以在初期吸引到合適的市場主體介入,因為它存在的很多問題都必須政府出面才能掃清障礙,在建立一定的運行規模后各類市場主體才愿意參與經營。在這種情況下,需要發揮一定的政府服務職能。如《鄂州市農貿市場管理辦法》中規定“市人民政府成立農貿市場建設管理協調機構,負責對農貿市場的規劃建設、監督管理進行組織領導、綜合協調。”《珠海市農貿市場管理辦法》中規定“市人民政府制定扶持農貿市場發展的政策措施,促進農貿市場的發展。區人民政府、橫琴新區和經濟功能區管理機構(以下簡稱區政府)按照屬地原則應當對本區域內的農貿市場進行管理。鎮人民政府、街道辦應當加強對區域內農貿市場的日常巡查工作。”可見,不少地市都將政府作為農貿市場的牽頭對象,要求發揮其組織領導功能。而廈門海滄的現狀是農村無主農貿市場較多,這時候更需要發揮政府的行政服務職能,主動承擔統籌協調功能,合理規劃轄區農貿市場的改造。因此,作為有立法權的特區,完全可以借鑒其他地市的先進經驗和做法,通過地方立法的方式,由地方政府牽頭解決農貿市場無主體等歷史問題,進而將市場監管部門的監管方向從證照主體轉向食品安全,從而徹底改變“以罰代管”監管困境。三是立法設計上的一點想法。在立法上雖然各地市都傾向政府牽頭,各行政單位配合完成各領域的執法工作,但在一些做法上略有不同。如海南省立法鼓勵大型商業企業、連鎖商業企業參與城鎮農貿市場的建設和改造,將市場力量適時引入農貿市場建設,為其可持續運營提供基礎。這實際上是給了政府處理此類半市場半民生問題的一種借鑒和參考。因此,筆者建議在進行立法設計的時候應考慮政府協助搭建市場后的退出路徑,適時將原本屬于市場的功能退還給市場,收回政府伸出的“有形之手”。同時,建議在立法中進一步明確各部門的監管職責,加強生產環境重點單位的職責,從源頭和流通環節共同努力,真正保障百姓“菜籃子”的安全。

參考文獻:

1.王艷民:《當前農村農貿市場管理存在的問題及對策建議》,《科技風》2015年第14期。

2.王瑞萍:《農村食品市場與工商行政監管的適應性研究》,《中國集體經濟》2008年第6期。

3.李國:《淺析農村食品安全存在的問題及對策》,《中國市場監管研究》2009年第6期。

作者:何菊秀 肖靜 在线看日本免费不卡资源,日本免费网址大全在线观看,日本不卡免费一区二区

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