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土地承包權中鄉民權益保障問題研究

來源:網絡|發布時間:2021-03-06|瀏覽次數:
土地承包權中鄉民權益保障問題研究作者:李明 周慶祝 單位:武漢理工大學文法學院

土地承包經營權是我國的獨創,是基于集體成員身份和集體土地所有者一份子而享有的權利,作為一種成員權,它由土地所有權派生,并藉此為承包者及其家庭提供生計保障。隨著城鎮化工業化進程的加快,土地承包經營權流轉在不斷加快,規模也在不斷擴大。然而,土地承包經營權流轉過程中農民權益保護問題卻令人擔憂。為此,2011年12月中央農村工作會議特別強調:在城鎮化工業化快速發展的新階段,必須適應社會進步的新要求及其利益關系的新變化,以新的思路、新的舉措維護好農民權益。

一、土地承包經營權流轉形式對農民權益保護的影響

我國土地承包經營權流轉,從農民自發的行為到地方政府的支持,再到中央試點推進的過程,都是制度變遷的必然結果。前不久,溫總理在部署2012年農村工作時強調指出,土地承包經營權、集體土地收益分配權等是法律賦予農民的合法財產權,推進集體土地制度改革,關鍵在于保障農民的土地財產權,分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。事實上,早在十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》中就已經提出了:要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,按照依法、自愿、有償的原則,允許農民以轉包(出租)、轉讓、抵押與股份合作等多種形式流轉土地承包經營權,使權利人可以在法定的范圍內,對所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法處分的權利。所謂依法處分的權利主要是指轉包權、出租權、轉讓權以及限制性的抵押權、入股經營權等。其中,轉包權與出租權分別是土地承包人將承包權交由第三方或者依法出租給第三方經營,獲得經濟收益的權利。由于轉包或者出租無需登記,程序簡單,成本低廉,容易導致大量集體土地自發流轉,引發承包經營權流轉市場秩序的混亂以及農地管理上的困難,直接損傷農民的積極性和經濟收益。轉讓權則是通過市場將承包經營權轉給第三方使用,獲取經濟利益的權利。然而,土地承包經營權一經轉讓,就意味著原承包人放棄了作為集體成員的資格及其幾乎所有的經濟權利,也就意味著農民成員權的徹底消失,直接導致原承包方與發包方的承包關系終止,這就必然導致失去承包經營權的農民,由于沒有特殊的技能而游離于城市就業的邊緣,他們居無定所,勞無所能,生活沒了保障。基于此,我國現行法律明確規定了土地承包經營權轉讓,必須具有“穩定的非農職業或者穩定的收入來源”,成都實驗室裝修www.vnnu.cn,否則將被限制,目的是為了切實保護農民作為社會公民最基本的生存權和勞動就業權。抵押作為一種常見的市場形式,抵押標的必須是法律允許轉讓和執行的財產或財產權利。由于我國《物權法》和《農村土地承包法》都明確規定了土地承包經營權是可轉讓的財產權利,因此,土地承包人有權將承包經營權作抵押,為自己或者他人債務的履行提供擔保,這不僅有利于農地資源的優化配置,而且可以提升農業生產的投資與融資能力,擴大農地流轉規模及協作化經營。然而,《物權法》規定,除以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等承包經營權外,集體所有的土地使用權不得抵押。這一限制性的立法規定,充分彰顯了土地承包經營權作為社會保障的職能的同時,又嚴格限制了土地承包經營權作為生產要素的功能。因為作為社會保障職能,它應該平均分配、定期調整,限制交易與抵押;而作為生產要素功能,它則要求產權穩定,自主經營、鼓勵抵押。①最后,土地承包人有權將承包經營權作價入股,通過農業公司或合作社等形式充分體現土地資源的價值。此時,作為股東的農民既是生產者又是投資者,既可以獲得勞動報酬,又可以獲得生產要素收入,能夠更多地分享土地資本化帶來的價值與增值收益分配。同時,土地承包經營權入股經營還可以實現農村組織管理形式上的決策權集中,從而滿足農民的多重需求,分散市場風險,這對于實現農地規模化集約化經營,保障農民持續增收無疑都具有積極效應。為此,對土地承包經營權進行股份制改革必將成為農民權益保障的新途徑。

二、土地承包經營權流轉制度缺陷對農民權益保障的影響

盡管《農村土地承包法》、《物權法》等國家法律都明確了保障農民土地財產權,但由于現有土地承包經營權流轉制度與市場經濟快速發展的程度不相適應,特別是農地所有權主體地位含糊,承包經營權權能有限等多重障礙,限制了土地承包經營權市場價值的實現,導致了土地承包經營權流轉收益的分配失衡。

(一)土地承包經營權被排斥在土地決策與增值收益分配之外,導致農民利益損失嚴重農民權益保護的關鍵是農地財產權的明晰。在《牛津法律大辭典》中將財產權定義為:包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權及其有關財產其它權利在內的集合體。因此,周誠教授認為,土地產權是有關土地這種財產的一切權利的總和,主要包括土地所有權、使用權、收益權及其處分權。然而,按照現行法律規定,集體所有產權制度安排下的集體中的每一個成員,既是所有者又不是所有者的基本矛盾,決定了集體中任何成員都不能享有完全排他性的土地所有權。具有土地承包經營權的農民,并不直接擁有土地的所有權,要想獲得真正意義上的實際控制權實在是勉為其難。即使是作為農地合法所有者的“集體”,也只能擁有不完整意義上的土地產權,因為土地的最終處置權既不屬于村集體組織,也不屬于農民個人。首先,《土地管理法》明確規定了任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地,這里的任何單位和個人顯然包括農村集體和農民。同時,《物權法》還明確規定了農村集體土地所有權的具體行使方式:屬于村民集體所有的土地,由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權;分別屬于村內兩個以上農民集體所有的土地,由村內各集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉鎮農民集體所有的土地,由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。而如何使這些“代表集體”的權利主體,能夠真正代表集體成員的意愿行使實際控制權,確保土地承包經營者的合法權利不受侵害,依然是我們面臨的首要問題。其次,現有農地制度,特別是土地征收制度未能明確地反映土地所有權與土地承包經營權的經濟關系,不能充分實現土地資源的市場價值,嚴重損害了土地承包經營權人的合法權益。與此同時,被征收農地的補償款是基于當期損失的部分對價計算,難以計算土地承包人長遠生計以及可持續發展的經濟代價。而被征地農民視同剝奪了作為成員的共有財產,不僅損失了最基本的生存權,也剝奪了相應的勞動權以及就業權。而且被征收的農地隨之變賣后的“收益”,幾乎與農民集體和土地承包人無關,土地承包人根本不可能參與地價增值的收益分配,從法理上講顯失公平。事實上,根據調查統計結果顯示,作為地權主體的農民,被征地的損失是慘重的,如果以一畝地計算,按現有補償標準大約1-2萬,最高3-5萬,而被征土地進入市場立即可能變成100-200萬,甚至1000-2000萬。②由此推及,政府始終壟斷著農地的一級市場,農地所有權的主體不能自己作主變賣自己的財產,土地承包經營人更是遠離地價交易市場,使土地承包者被完全排除在土地的決策與增值收益之外,這無疑是當下中國土地承包經營權流轉過程中農民權益保障的癥結所在。不僅如此,基于國家征收的土地補償,現有法律還明確規定了“6-10倍”或“4-6倍”的彈性補償幅度,也使土地征收成為一項合法剝奪農民私有財產的法律制度,直接導致被征地農民的經濟損失。據調研結果顯示,只有78.78%的農戶獲得了相當于下限的征地補償款,12.17%的農戶根本沒有獲得過補償款,5.57%的農戶則表示不清楚是否獲得了補償款。③最后值得一提的是,具有剛性的土地規劃或土地管制,限制了相當一部分土地的使用,使之不能以更有效的方式利用土地,不能將低收益的農業用地轉變為高收益的工商業用地,致使部分土地所有者會遭受“暴損”,④這種明顯的不公平也是直接導致土地承包經營權流轉收益過低的一個重要原因。

(二)土地承包經營權作為限制性物權,阻礙了農民增值收益的實現首先,《物權法》作為國家基本法,首次明確了承包經營權的物權性質,確定了農民是土地直接收益主體的法律地位,以及參與管理、訂立承包合同主體資格的法律保障。但遺憾的是《物權法》第125條明確規定了土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。其處分的權利受到嚴格限制,這就意味著土地承包經營權權利內容的物權限制性。因為,它不能如同其他物權一樣進入市場自由流轉,也就不能充分實現土地資源的市場價值及其增值收益。其次,《物權法》對土地經營權的標的規定不甚明確,凈化工程www.schrjh.com,不符合普適性的要求。尤其是對土地承包經營權抵押以及入股經營權能給予了嚴格限制,明確了只有“四荒”土地才能設定抵押,并且可抵押的土地必須來源于通過市場交易取得,明確禁止基于集體成員權取得的承包經營權設置抵押;同時,還禁止非農業合作的抵押設置或入股等,所有這些都使得承包經營權的物權性質大打折扣。但現有法律卻明確允許政府按市場價格出讓土地,堅持全部非農業用地國有化的準則,從立法上維持了國家實際上的壟斷權,在更大程度上禁止和限制了農民對集體土地和土地承包經營權的轉讓權。從權益分配的角度上講,形成了事實上的集體土地所有權與國家土地所有權的不平等,必然阻礙土地資源的優化配置及其資本轉化,導致土地承包經營權者失去獲得土地剩余收益的更多機會,以及農村集體或者土地承包經營者權益的損害。從市場經濟完善以及農業可持續發展來看,它無疑削弱了土地承包經營權的商品屬性,不利于土地承包經營權真正走向市場化與資本化,因此,放開土地承包經營權流轉,實現國有土地和集體土地“同地、同權、同價”,是形成統一土地流轉市場的必然要求。

三、重構土地承包經營權流轉制度是保障農民權益的關鍵

中國農地制度改革的總體思路應該是在集體所有制的前提下,繼續完善家庭承包責任制,在淡化所有權的基礎上,清晰地確定集體、農戶的主體資格及其權利邊界,完善土地承包經營權的諸項權能及其保障機制,將農民權益保護貫穿于農地制度改革,具體到土地承包經營權權能實現的全過程。

(一)科學界定農戶與集體的權利邊界,重構收益分配機制是保障農民權益的核心內容依據“產權殘缺”理論可知:土地的特殊功能決定了國家是終極的所有者,即使是私有產權,也并非理想狀態中的完整權利。因此,事實上所謂的“完整土地產權”是不存在。在不改變農地集體所有性質的前提條件下,在厘清集體經濟組織與個體成員的權利義務關系的基礎上,通過剝離村民委員會的經濟職能,強化集體土地承包主體享有的經營權、使用權,從而賦予集體組織成員合法的處分權、收益權,才是農民獲得合理補償和預期收益分配的核心內容。首先,借鑒我國臺灣地區的“永佃權”制度,地方政府應該主動從農地產權中完全退出,構建“集體所有、農民永久承包”的農村社區共同體。以行政村為地域邊界,采取農村集體經濟組織同農戶簽訂土地承包合同的方式,依法對承包合同進行公證,簽發土地承包權證并登記注冊,保障農戶擁有永久的經營權、處分權及收益權,為日后承包經營權流轉奠定基礎。這樣既可以明確土地所有權歸集體所有的性質,又能保障農民擁有永久的土地使用權。通過淡化土地所有權性質,強化承包經營權及其使用權,賦予農民更多的處分權和收益權,不僅有利于農地產權制度本身的完善,更有利于村民自治與農村基層民主的穩健發展。事實上,在土地承包經營權流轉實踐中,土地名義上歸誰所有并不是十分重要,重要的是如何清晰界定不同主體的權利邊界,產權收益如何在不同利益主體之間進行合理分配,這也是當前土地承包經營權流轉制度改革迫切需要解決的根本問題。其次,在實質性確權的基礎上,全面落實集體土地所有權與用益物權的權屬主體和補償范圍,也是避免收益和補償分配不公的必要環節。然而,據調查數據顯示,截止2010年,集體經濟組織的土地所有權在政府部門進行權屬登記的僅占24.1%。⑤只有在耕地、林地、草地、荒地等各種農地進行確權的基礎上,才能賦予土地承包經營人更多的土地處分自控權,土地經營自主權、土地剩余索取權,才能強化對抗第三人非法侵害其合法權益,繼而強化土地承包權作為物權的合法繼承、抵押及入股。與此同時,應該針對不同類型、不同級差農地,規定不同的補償方式和補償標準,探討合理化的補償機制。特別是對于征地補償,應該適當考慮因規劃批準引起的地價上漲因素,使被征收人獲得適當多于集體土地未被征收狀態下的合理預期和增值收益。從立法和司法實踐兩個視角,給予農民集體土地收益和補償分配的參與權和自治權,構筑土地收益和補償分配糾紛的司法救濟機制,維護集體土地所有權人和用益物權人的應得利益,這也是切實維護土地承包經營權流轉過程中農民權益保障的關鍵。

(二)完善土地承包經營權諸項權能,規范土地承包經營權流轉市場是保障農民收益的重要途徑《物權法》的實施標志著對土地承包經營權作為物權的法律認可。然而,作為一種用益物權,土地承包經營權受到了嚴格限制,突出表現在設置抵押、入股經營等處分權的權能限制。因此,賦予土地承包經營權抵押、入股經營等諸項權能,有利于土地承包經營權流轉價值的合理實現以及農民持續增收。首先,應該通過明晰土地承包經營權的財產性質,強化土地承包經營人的市場主體地位,為土地承包經營權市場化運行提供前提條件,實現其出租、抵押、入股等資本性權利的“物歸原主”,使權利人按照規定用途依法使用、經營、流轉土地從事股份經營、合作運營或抵押處置,進而盤活土地資源實現優化配置。其次,應該通過建立土地承包經營權交易市場及相關配套制度,如土地承包經營權有償使用制度、有償轉讓制度、地籍管理制度、價格評估制度、價格監管制度以及最低限價制度等,形成有序的土地承包經營權有形市場,將土地承包經營權供需雙方完全置于市場的主體地位。同時,通過市場認定土地承包經營權流轉作為財產的交易價值,借鑒城市土地市場價格競爭機制,制定可調整的動態化補償標準和增值收益分配方案,實現土地承包經營權與國有土地使用權一致的統一大市場。再次,應該通過賦予農民合法的知情權、參與權、聽證權、獲得補償的救濟權,實現農地承包經營權物權的完整性與平等性,切實保障農民的合法收益。

(三)建立強制性多層社會保障制度,是切實維護好農民合法權益的基本前提大規模土地承包經營權流轉必然造成大量的剩余勞動力,凈化工程www.schrjh.com,能否讓他們真正實現農民非農民化之后獲得穩定的生活改善,直接影響到農民的積極性和農村社會的穩定,是當前我國亟待解決的“三農”問題。因此,必須建立強制性的多層社會保障制度,確保土地承包經營權流轉中農民享有最基本的生存權和可持續的發展權,使離土離鄉的農民擁有可靠的安全網。具體說來:一是要構建全覆蓋的類似于城鎮居民的最低生活保障制度、基本醫療保險制度、社會養老保險制度,提高土地承包經營權流轉后農民的風險防范意識與能力。通過具體的政策設計和制度安排,有針對性地創設土地流轉農民保險賬戶,按照“國家(政府)出一點、社會(企業)出一點、農民(自己)出一點”的辦法,拓寬資金渠道,有計劃、按比例提取或者籌措社保資金。通過制定專門的標準,切實保障每一位承包經營權流轉后的農民生有所能、病有所醫、老有所養,維護好最基本的生存權。二是通過從根本上改革戶籍制度,掃清農村剩余勞動力轉移障礙,著力解決剩余勞動力的就業問題。因為戶籍管理從客觀上將農民捆綁在農村土地之上,增加了農村勞動力轉移的機會成本。當然,要使農民真正非農民化,享受與城鎮居民同樣的待遇,絕對不僅僅是改變戶籍那么簡單。必須從實際出發,通過加速農村就業結構調整以及勞動力市場的制度安排,比照城鎮失業人員的優惠政策和特殊照顧,適當拓寬就業渠道;通過提供免費就業培訓,免息或者低息貸款等多種方式,鼓勵農民積極就業與自主創業。三是針對農地產權多元化和人格化的特點,充分考慮承包經營權所承擔的社會保障、勞動就業與生產要素等多種功能,通過留地安置補償、土地入股安置補償、重新就業安置補償、異地移民安置補償等多種途徑,使之既有利于土地承包經營權流轉,又有利于農村勞動力的轉移及其權益保障。總之,土地承包經營權流轉是市場經濟發展進程中最具歷史性意義的制度變革,土地承包經營權是法律賦予農民的合法財產權,無論是否需要以此作為基本生存保障,無論土地承包經營權流轉后的農民是否離開農村或者進入城市,任何人都將無權剝奪。因此,在強調農村承包經營責任制長期穩定的基礎上,將保護農民的土地財產權貫穿于土地承包經營權流轉制度改革創新的全過程,是社會主義新農村建設中的重大理論與實踐問題。 在线看日本免费不卡资源,日本免费网址大全在线观看,日本不卡免费一区二区

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