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土地承包權入股制現況與制度優勢

來源:網絡|發布時間:2021-03-08|瀏覽次數:
土地承包權入股制現況與制度優勢作者:許英 單位:肇慶學院政法學院

隨著農村土地產權制度的改革和發展,農村土地權利逐漸實現了“三權分離”,即土地所有權歸農民集體,土地承包權歸農戶,土地經營權(使用權)歸土地經營者或土地使用者。然而,在市場經濟體制改革中,勢單力薄的單個農戶經營如何應對風云變幻的市場風險是農村經濟發展和農業現代化要考慮的關鍵問題。因此,土地的適度規模經營成為必要。然而,我國人多地少的基本國情也決定了我國不可能像北美發達國家那樣走大規模農場經營的農業現代化道路,改造傳統農業的現實途徑是大力提高家庭經營的集約化水平,而不是片面追求擴大土地經營規模。從國際經驗看,有效的小農經營體制,是人多地少國家保障農民生計最為基本的制度安排,這一基本制度安排能夠為社會轉型提供安全機制。[1]11因此,在我國經濟社會體制轉型和農業現代化推進的當下,培育和發展現代農業組織須契合國情有利于土地的適度規模經營,著重發展農民專業合作社,完善相關制度以維護農民權益。

一、問題的緣起

在我國現行的家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營的農村經濟體制下,農地流轉是促進農業規模經營,優化農地資源配置,提高農地利用效率,實現農業產業化的重要路徑。在流轉方式上,土地承包經營權通過入股流轉實現資本化,有利于提高農民基于土地資產價值所獲得的收益,改善農民收入水平。同時,入股組織模式的選擇也直接影響著土地承包經營權流轉后農民土地權益能否得到有效維護。在入股組織模式的選擇上,地方開展的實踐探索經驗值得總結和反思。例如,重慶市在2007年進行了土地承包經營權入股的實踐探索,為此重慶市工商局先后出臺了“渝工商發〔2007〕17號”和“渝工商辦發〔2007〕86號”兩份文件,不僅為土地承包經營權入股指出了兩種可供選擇的模式:以土地承包經營權入股農民專業合作社和以土地承包經營權入股公司或其他企業,還明確了土地承包經營權入股的具體操作程序和土地承包經營權入股公司的約束條件。重慶市在土地承包經營權入股的問題上所做的細致探索,引起了社會的極大關注。然而,此次地方土地流轉新模式的探索并沒有獲得中央的支持,考慮到這種改革可能帶來的諸多風險和弊端,尤其是農民可能面臨的失地及由此帶來的一系列社會問題的存在,中央政府于2008年8月份緊急叫停了其正在進行的土地承包權入股公司的改革,而是要求其重點進行土地承包經營權入股農民專業合作社的改革探索。[2]24由此可見,基于對入股流轉土地承包經營權可能使農民面臨著許多不確定性的市場風險和由此可能帶來的一系列社會問題的綜合考量,中央政策的意圖應是在于鼓勵地方選擇較為有利于農民利益維護的入股組織模式。至于個中原因,正如約翰•羅爾斯所說:“為了平等地對待所有人,提供真正的同等的機會,社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”。[3]因此,能否有效維護農民土地權益,成為土地承包經營權入股制度選擇的關鍵性問題。既然以土地承包經營權入股公司可能存在農民失地風險以及由此帶來的一系列社會問題的存在,那么,土地承包經營權入股農民專業合作社又是否有利于入股農民權益的維護呢?在我國農民專業合作社的發展中,還存在哪些制約土地入股合作社的因素以及如何在進一步的制度完善中克服這些問題等都值得我們進一步探討。

二、契合入股農民權益維護需求的農民專業合作社制度優勢

到目前為止,合作社在西方國家已存在了近170年并獲得了巨大發展。隨著商品經濟和市場經濟的不斷發展,近代合作社是經濟上處于弱勢地位的人們自愿聯合起來應對市場風險的互助組織,其主要存在于天生競爭處于劣勢的農業生產者和手工業生產者。正如有著述提到,“以增進社員利益為目標的合作社避免了市場調節不足的可能性,而且使外部收益內部化。”[4]201換句話說,合作社作為一種創新的經濟組織制度的產生,在提供效率的同時也提供公平,是以造成效率損失為代價為提供公平收益而做出組織制度上的安排,這也是合作社區別于營利性經濟組織最重要的方面。我國農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上,同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者,自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。作為新型的農民合作組織,我國農民專業合作社既不同于產生于西方的傳統合作社也有別于我國建國初期的“人民公社”,而是一種自下而上的組織制度創新的產物,其制度安排更能兼顧公平,更多地考慮了農民利益的維護。在這種邏輯下,土地入股合作社也會有利于農民土地權益的維護。特別是我國《農民專業合作社法》的頒布實施,旨在規范農民專業合作社的組織和行為,保護農民專業合作社及其成員的合法權益,對近幾年來我國農民專業合作社發揮其組織優勢起著重要的制度保障作用。

(一)合作社成員“異質性”組成與控制安排根據我國《農民專業合作社法》對“成員”的規定,雖然合作社成員主要由農民組成,但是合作社的成員并不是單一的農民,企業、事業單位或者社會團體也可以成為合作社的成員。該法規定,農民不少于成員總數的80%,成員人數在20人以下的允許一個從事與農民專業合作社業務直接有關的生產經營活動的企業、事業單位或者社會團體進入,成員人數超過20人的其也不得超過5%。即合作社可以由不同的利益主體組成,在成員組成上具有“異質性”特點。然而,潔凈室www.hrjhgs.com,對農民成員組成比例的控制表明了立法者對既最大限度地保持合作社成員“同質性”特征同時又保留資本進入空間所做的努力。從理論上分析,合作社的農民成員基本是來自同一集體經濟組織,可以說,這是在費孝通先生所說的“熟人社會”中形成的合作組織。在這個熟人社會中,人們經常不斷地溝通,相互打交道,時間長了就有了共同的行為準則和互惠的處事模式,知道如何把自己組織起來趨利避害,并擁有了為解決公共領域的困境而建立制度安排的社會資本。[5]275因此,基于這種社會關系所組成的集合體,在某種意義上必然容易帶來成員利益的共同增進。而且,這種社會資本和資源提供了農民合作社所必須的信任、規范和網絡,而且它還具有生產性,可以把微觀層次兩類社員的個體行為與宏觀層次的集體選擇結合在一起,形成農民專業合作社治理公共事務的內源性基礎。[6]114即使是在非農民成員占據合作社股權結構絕對優勢的情形下,農民成員的話語權能否有效保障以及合作社成員“異質性”缺陷能否有效控制等問題,基于“集體行動的邏輯”也容易加以克服。而且,我國《農民專業合作社法》明確規定了“入社自愿、退社自由”的合作社原則。在允許合作社成員“異質性”組成的現實制度安排下,“退社自由”原則的貫徹執行好比是在合作社農民成員與企業成員之間建立了一種利益聯結機制。如果資本在合作社產權結構中占有絕對優勢,“退出權”的行使無疑是農民話語權得以有效表達的一種最有力方式,其必將對資本運行構成不小的威脅。就此,經濟學家林毅夫先生也認為,關系到合作經濟組織命運的激勵機制,歸根結底要靠合作社成員的“退出權”來保障。[6]113換句話說,在合作社成員異質化現象不可避免的現實環境下,農民成員退出權的選擇行使對合作社資本要素作用的發揮構成了有力制衡。

(二)民主管理機制與盈余分配規則的益貧設置“成員地位平等,實行民主管理”也是我國《農民專業合作社法》確立的原則之一。從組織內部治理結構角度觀察,民主管理主要表現為成員表決權。召開成員大會選舉內部管理機構和表決合作社生產經營事項,合作社實行的是基本表決權與附加表決權相結合的管理制度。基本表決權實行“一人一票”制,每個成員享有一票的基本表決權。合作社的發展,資金問題無疑是關鍵因素。因此,為鼓勵成員出資以及與合作社交易的積極性,在基本表決權基礎上,還允許設置體現出資差異的附加表決權制度。出資額或者與本社交易量(額)較大的成員可以按照章程規定享有附加表決權,但總票數不得超過基本表決權總票數的20%。附加表決權的設置對鼓勵成員提高出資額以發展合作社事業有一定的促進作用。不過,體現出資差異的附加表決權制度并非法律的強制性安排,實行表決權一人一票制才是農民專業合作社民主管理機制的核心,也是保證農民成員平等參與合作社事務決策的重要制度安排。在盈余分配上,《農民專業合作社法》確立的原則是:盈余主要按照成員與農民專業合作社的交易量(額)比例返還。合作社的當年盈余在彌補虧損、提取公積金后的余額為可分配盈余,成員享有盈余分配權。可分配盈余分為兩部分進行分配:可分配盈余中不少于60%的部分按成員與本社的交易量(額)比例返還,剩余部分以“成員賬戶中記載的出資額和公積金份額以及本社其他財產(本社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財產)平均量化到成員的份額”為標準,按比例分配給本社成員。很顯然,合作社盈余分配規則的設置目標在于鼓勵成員與合作社進行交易,凈化工程www.schrjh.com,分配原則也是體現了合作社“互助益貧”的旨趣。

(三)政府扶持政策對降低農民入股風險的有力保障《農民專業合作社法》對國家和地方對農民專業合作社的扶持政策作出了專章規定。具體來說,國家通過財政支持、稅收優惠和金融、科技、人才的扶持以及產業政策引導等措施,促進農民專業合作社的發展。農民專業合作社作為一個主要由天生處于競爭劣勢的農民組成的農業組織,相對于市場經濟條件下其他市場主體而言,其抵抗市場風險的能力是非常脆弱的。法律賦予農民專業合作社可以享受各種優惠待遇,其目的在于使合作社先發展起來,再逐漸培育其成為真正具有自生能力和市場競爭力的市場主體,使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業組織。因此,在農民專業合作社的發展過程中,適度的政策扶持有利于增強其抵御市場風險的能力,為降低農民入股風險提供了有力保障。綜上所述,我國關于農民專業合作社的立法規定在充分考量了促使合作社制度化和規范化發展的同時,又旨在為最大限度地維護農民權益提供一種組織制度安排。由此可見,中央政府叫停重慶進行的土地承包經營權入股公司而要求其重點進行土地承包經營權入股農民專業合作社改革探索的做法具有制度選擇的合理性。土地入股合作社更有利于農民利益的維護也并非僅僅基于我國的制度經驗而言,“根據國際經驗,農業合作社乃是對農民比較有利的一種組織方式,也是維護其創造的收益的唯一辦法(此外只有資本主義或集體經濟的選擇)。”[7]483可以說,《農民專業合作社法》的頒布實施使農民專業合作社在承載土地適度規模流轉和發揮現代農業組織的優勢方面獲得了法律保障。

三、土地承包經營權入股合作社現狀及其制度優化

理論上,土地入股合作社,既能使農民的土地承包經營權得以尊重和保護,又能使農戶獲得股權并從中享受土地資產價值的收益。土地入股合作社在某些條件具備的地方勢必具有廣闊的發展前景。然而,土地承包經營權入股合作社并不是實踐中最普遍的土地流轉方式。有調研報告[8]3指出,無論從現實存在還是從農戶主觀愿望考察,股份合作的土地流轉模式受到農戶的認可度總體比較低,甚至在某些省份如山東、貴州、湖北還暫時未存在。即使某些地方積極開展“股份合作”和成立土地合作社,合作社實際上發揮的作用僅僅在于為農民的土地實現規模經營提供橋梁,農民專業合作社整合土地、勞動和資本多要素的組織優勢并未得到充分發揮。也就是說,我國現行農民專業合作社的制度安排在促進土地資源與組織資源有效結合方面存在明顯不足。同時也必須注意到,雖然選擇合作社或股份合作社的農戶比例不高,但選擇合作社或股份合作社的農戶對合作社帶來的收益都予以了充分肯定。[8]8也就是說,農民作為流轉主體在選擇土地流轉方式上考慮最多的無非是流轉后經濟利益的衡量和比較。如果農戶的可獲得利益能有較為完善的法律制度予以保障,農戶流轉的意愿也就越高。然而,我國現行農民專業合作社制度在對農民的可獲得利益進行有效保障方面也有不足,制約了其組織制度優勢的充分發揮。正所謂“制度實施的不完全還來自于制度本身的不完善。”因此,要克服土地承包經營權入股合作社可能存在的一系列問題,還需要通過進一步優化農民專業合作社制度加以解決。

(一)通過章程自治加強對合作社成員“異質性”缺陷的控制如前所述,我國《農民專業合作社法》在成員規定上并沒有排斥其他異質主體的進入,但對異質主體的進入加以了人數的控制。法律的如此規定固然有其設置目標,正如有著述所指出,“法律之所以允許企業可以成為合作社成員,是想通過合作社,在農民和企業之間建立起良好的利益聯結機制,并以此帶動農民共同致富,提升農民的自助能力。”[9]114然而,該法律目標實際上常常被扭曲性運作。作為合作社成員的企業本身又是營利性組織,其生存法則就是企業利潤最大化。實踐中,某些大型龍頭企業特別是在當地具有壟斷性質的企業很熱衷于加入或領辦合作社,其真實目的往往在于通過合作社控制農民的生產資料采購或農產品銷售市場,以解決企業成員自身的農業生產資料銷售或農產品采購問題。合作社中農民成員與企業成員之間實際上是一種利益對立的市場交易關系,二者的利益沖突往往難以避免。甚至還有些企業領辦合作社的目的是為了利用現有法律的惠農政策最大化企業自身的利益。農民專業合作社作為互助性經濟組織,其功能在于為其成員提供各種農業生產經營服務,然而,現實中這種合作社與農民“貌合神離”的現象顯然背離了農民專業合作社主要為農民成員服務的“自我服務”發展戰略。另外,在某些合作社中還出現了所謂的領導層股、核心股、組長股等現象。[9]115毫無疑問,這種股權結構的多元化設置其意圖是使某些合作社成員獲得更多的合作社事務決策控制權以及盈余分配份額,因而導致處于弱勢地位的農民成員的參與決策權和分配利益受損。由此可見,現有法律規范通過對異質成員人數的控制并不足以制衡不同質成員之間的利益訴求。因此,為保證合作社的良性運轉,還需進一步加強民主管理、完善內部治理機制。在加強民主管理方面,可以充分發揮合作社章程自治的功能,完善合作社內部治理機制。民主管理的核心在于成員對合作社事務進行選舉和表決時實行一人一票制,然而,根據成員的出資貢獻或者與合作社交易的貢獻,成員還可以享有附加表決權。對于附加表決權,《農民專業合作社法》僅對其總票數的比例做出了不得超過本社成員基本表決權總票數20%的限制,其余內容則賦予合作社章程予以規定。因此,合作社章程是架構合作社成員利益聯結機制的重要保障。由于成員異質性所導致的成員不同利益訴求的沖突,可以通過合作社章程的制定和修改加以解決。比如,凈化工程www.schrjh.com,在股份合作社中,為了防止大股持有者控制合作社,可以在合作社章程中對大股持有者的股份投票權比例及其行使范圍加以限制,防止附加表決權的濫用,以控制在土地、勞動、資本多要素結合的合作社組織中資本獨大的消極效應。另外,針對純社會資金參股,可以通過章程規定投資者參與股份分紅,但不干預合作社的經營業務,也不參加投票表決等事項,即保持農民專業合作社主要為農民服務的意旨,防止上文提到的現實中合作社與農民“貌合神離”現象的繼續發生。在現有法律比較寬松的制度安排下,章程規定對合作社的發展和農民成員利益的保護都發揮著重要作用。另外,合作社民主管理原則的貫徹執行并發揮其有效功能也離不開農民成員的積極參與。因此,堅持農民成員對合作社決策的民主控制,既需要設立人制定章程時的智慧,也需要農民成員自我提高積極參與民主決策的意識。

(二)健全合作社成員自益與合作社共益的平衡機制根據“退社自由”原則以及成員退社時合作社應退還記載在該成員賬戶內的出資額和公積金份額并返還可分配盈余的法律規定,不難看出,隨著成員的加入和退出,農民專業合作社的出資總額經常處于變動狀態。農民專業合作社作為具有法人地位的經濟組織,其財產的多少以及財產的變動情況也必然會影響到合作社生產經營拓展、市場競爭能力大小以及責任承擔狀況。農民專業合作社成員退社的,意味著合作社出資總額的變動。農民以土地承包經營權入股合作社,成員退社還意味著對當初以貨幣估價出資的土地承包經營權的處理,土地規模經營的效益也將被打破。因此,“退社自由”原則一方面保障了農民退出權的行使,另一方面也可能帶來合作社其他成員的利益風險以及合作社債權人利益得不到有效保護的問題。除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。[10]2因此,完善成員之間的利益聯結機制是克服“集體行動困境”的關鍵問題。在現行法律框架下,這是一個關涉到合作社成員自益與合作社共益的平衡問題。在保障農民退社自由的基礎上,同時又不損害合作社的整體經營效益和其他成員的利益,可以從以下兩方面健全合作社成員自益與合作社共益的平衡機制:一是農民退股不退地。退社農民將入股合作社的土地經營權股份轉讓給合作社其他農民成員,如果轉讓談判失敗也可以與欲加入合作社的農戶進行土地經營權股份交換,實現成員加入退出的轉換。二是如果退出農民不愿轉讓或交換股份,則由退社農民對合作社補足出資并適當補償后退出,比如補償因規模經營給退社農民土地帶來的地力增長收益以及給合作社及其他成員造成的直接利益損失等。基于對合作社交易第三人的可信賴利益的保護考慮,農民成員退社特別是退股退地的情況,應以一定的方式和在一定期限內向與合作社有正常業務往來的交易第3人公示。

(三)進一步規范政府發展合作社的扶持行為如前所述,我國土地流轉制度的變遷,特別是在土地承包經營權入股模式選擇上,既反映了農民自下而上的改革訴求,也是政府行為自上而下推動的結果。農民合作組織的迅猛發展,離不開政府的推動作用。因政府大力扶持發展起來的合作社組織在自身競爭力的不斷提升上也必然受制于政府力量。然而,隨著市場經濟的不斷成熟和完善,公平、自由的市場競爭環境必然要求政府減少對市場的干預。因此,從促進農民專業合作社的長遠發展來看,必須理清政府與合作社組織的關系。另外,《農民專業合作社法》中關于“扶持政策”的規定體現了政府有意大力發展農民專業合作社的積極努力,然而,實踐中運行的農民合作組織由于大量企業的參與已發生扭曲和異化。我國農民知識水平有限,農業發展程度較低,農戶自己聯合起來形成經營實體的意愿在很多地方還不明顯。與此相反,從事農產品加工、生產、運輸、銷售的企業則利用法律規定的“扶持政策”夾帶著農民因勢成立了大量農民專業合作社,受到政績影響的地方政府對此也加以大力鼓勵。也就是說,《農民專業合作社法》的相關規定已不切合農民合作組織發展的現實,旨在促進農民自己成為經營主體的法律規范似乎已背離其初衷。針對農民合作組織實際運行中暴露出的上述問題,政府在農民合作組織的進一步發展中應有所為有所不為。一方面,針對農民合作組織的異化現象,政府應加以矯正和法制教育,引導農民合作組織朝著法律確立的以農民為經營主體的方向發展。政府在落實扶持政策上,也主要支持符合立法精神的農民合作組織的組建和發展,督促參與組建合作組織的企業按照相關立法規定制定合作社章程。根據法律精神,結合各地農民合作組織發展的實際情況,政府應制定關于企業參與組建農民專業合作社的相關規則,建立有效的企業與農民利益調節機制,加強對企業利益與農民利益的平衡保護,防止企業損害農民合法權益,確保農民盈余分配權、退社自由權等各項合法權益在農民合作組織的運作中得以落實。另一方面,在農民專業合作組織發展起來后,政府應逐漸退出對其大加干預的歷史舞臺,而應致力于提供有利于其運作的制度環境促使農民專業合作社自身的規范發展和市場競爭力的提升。

四、結論

綜上所述,現行農民專業合作社制度在很多方面契合了維護農民土地權益的制度需求,是土地承包經營權入股選擇的較佳制度安排。同時,現有制度在回應現實問題方面尚顯不足,致使土地承包經營權入股合作社至今無法形成一個成功的模式在全國進行推廣。農民專業合作社要發揮其制度優勢還需要根據社會經濟發展的現實需求不斷進行自身制度的完善。因此,加強合作社成員“異質性”缺陷的有效控制并完善合作社利益聯結機制等完善土地入股合作社的各項制度安排,是克服現存問題,推進農村土地在適度規模經營方面進行良性流轉的制度變遷訴求。而且,土地入股合作社不可能孤立地帶來農業經營的規模效益,為有效保護農民土地權益,還需政府轉變職能定位,規范對合作社的扶持行為,并加強有效的制度供給保證農民專業合作社規范運作和長效發展。 在线看日本免费不卡资源,日本免费网址大全在线观看,日本不卡免费一区二区

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