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土地承包流轉制度的對策措施

來源:網絡|發布時間:2021-03-15|瀏覽次數:
土地承包流轉制度的對策措施作者:柏素敏 單位:廊坊師范學院

農村土地承包經營流轉指在土地承包期內,在農戶土地承包權不變的基礎上,承包方以轉包、轉讓、出租、互換等方式將承包土地的使用權轉移給第三方從事農業生產經營的經濟行為。農村土地承包經營權流轉要在長期穩定的承包經營的前提下,按照“依法、自愿、有償”的原則規范進行。農業、農村和農民問題歸根結底是土地問題。土地是農業發展最基本的生產資料,也是農民最基本的生活保障。農村土地制度不僅直接影響到農村社會的政治穩定,關系到土地資源的保護和農業生產的發展,還關系到整個國民經濟的宏觀運行。農村土地承包經營權流轉是完善土地承包經營權制度的核心和關鍵,是解決“三農”問題的根本所在,也是農村社會穩定的基石,但是相關法律制度不完善,不能對農村土地承包經營權的流轉提供良好的制度支撐,導致土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現了各種問題,如對流轉主體資格、流轉范圍和方式等進行過于嚴格的限制,土地承包經營權流轉市場極不成熟、相關配套制度缺失、流轉程序混亂、流轉糾紛增多、土地資源的效益未能充分發揮等等。這些問題的存在嚴重制約著土地承包經營權合理有序地流轉,使得土地承包經營權流轉不僅不能達到預期的社會效益,而且影響農村的穩定與發展。因此,有必要針對土地承包經營權流轉中的問題找出相應的對策和措施,為建立健全農村土地承包經營權流轉機制奠定基礎。

一、健全農村土地承包經營權流轉的法律制度

當前農村土地承包經營權流轉過程中出現的矛盾和糾紛大都由于缺乏完善的法律制度。由于缺乏完善的法律制度的保護和支撐,加之現實中不利因素的影響,導致土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現各種問題,這些問題的存在嚴重制約著土地承包經營權合理有序地流轉,使得土地承包經營權流轉不僅不能達到預期的社會效益,反而產生負面效應。因此,加強法制建設,為土地流轉提供制度保障勢在必行。

(一)明確土地承包經營人在土地流轉中的主體地位建立農村土地承包經營權流轉主體機制是基礎。農村土地權屬不清、主體不明,是流轉混亂的原因之一。產權關系明晰是市場經濟的客觀要求,也是農村土地市場健康運行的基礎,而我國現行法律并未對農村土地產權進行明晰界定,導致農村土地產權關系極不明確,進而導致各方的權責利不明確,使得各利益主體行為極不規范、利益分配也不合理,因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。這種模糊不清的產權關系不利于土地資源的優化配置,從而直接阻礙了土地承包經營權的合理流轉。明晰農村土地產權關系,尊重農戶的市場主體地位是土地承包經營權流轉的前提和基礎,因此,有必要對農民享有的土地承包經營權作明確的界定。第一,土地承包經營權流轉的主體是承包方,尊重農戶的市場主體地位,即賦予農民對農地的占有、使用、收益和有條件的處分權,其中有條件的處分權是土地承包經營權的關鍵權能,有必要在法律上予以確認。第二,要進一步明晰土地承包經營權的內容,明確其包括占有、使用、收益以及轉包、出租、互換、轉讓、抵押、繼承等權利。要明確土地承包經營權可以買賣,從而避免鄉村組織以行政手段干預農戶行使土地自主經營權。第三,要賦予承包者長期而穩定的土地承包權,地權制度的理論與實踐表明,土地承包權越穩定,越能防止來自外界的不合理干預。只有這樣,才能確保農民手中持有的土地承包經營權是明確的、沒有爭議的,土地流轉中才會減少權屬糾紛,才能切實維護農民土地承包權益和流轉主體地位。

(二)明確界定農村土地承包經營權的流轉方式農村土地承包權的流轉方式是流轉制度的核心,但《物權法》、《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中關于土地承包經營權流轉方式的規定都較為寬泛和原則,都有一個兜底的“其他方式”。例如:《土地承包法》第32條規定:“通過家庭承包取得的土地經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其它方式流轉”。如抵押、質押、出典、繼承、入股等等農村社會普遍存在的方式是否為流轉方式,都沒有在法律、法規中得以明確。這就為土地承包經營權流轉方式的政策創設和基層的自由發揮留下了制度空間。解決這些問題,應做好以下幾方面的工作:首先,要明確土地承包經營權流轉方式的種類,改變界定不清、交叉重疊等現象,彌補農村土地流轉法律體系的欠缺。應賦予土地承包經營權流轉的創新模式:抵押、質押、出典、拍賣、變賣、贈與或遺贈等方式。這些流轉方式的創新模式,實際上或多或少的存在著法律上的障礙或實際操作上的難題,需要政策法律的變通和修訂方能實現。其次,要探尋符合客觀實際的土地流轉形式。對于常年外出打工而無法實際履行土地承包義務的農民,可以采取出租、轉包、委托等方式流轉;對于分散土地、多戶經營的整塊土地可以采取互換方式流轉;對于進城定居或棄耕從商的農民,可以采取轉讓、出租、轉包、入股等方式流轉;對于土地利用價值小、收益低的土地,可以采取與企業、合作社等合作、入股、出租等方式流轉。通過形式多樣的流轉方式,最大限度地實現土地價值。總之,積極探索新的土地承包經營權的流轉方式可以最大限度地發揮其功能,提高土地流轉的效率,實現經濟效益的最大化。

(三)完善土地承包經營權流轉的糾紛解決機制農村土地承包經營權流轉過程中發生糾紛是必然的,關鍵問題是要建立健全土地流轉糾紛處理的組織機制。《農村土地承包法》第51條規定,“因土地承包經營或流轉發生糾紛的,雙方當事人可以通過協商解決,也可請求村民委員會、鄉(鎮)人民政府等協調解決。當事人不愿協商、調解或者協商、調解不成的,可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁,也可以直接向人民法院起訴。”但是目前現實情況是,大多數地方政府或法院有關機構尚未形成處理土地糾紛的規范化制度,也缺乏相關的法律條文與仲裁根據;同時,現在土地承包經營權的流轉范圍和規模越來越大,許多程序不規范的土地承包經營權的流轉導致了越來越多的糾紛,這二者的矛盾使得農村中許多土地流轉糾紛無法得到及時合理的解決,從而阻礙了土地承包經營權的順利流轉。鑒于我國目前土地承包經營權流轉糾紛解決機制的欠缺,有必要進一步完善土地流轉糾紛處理機制,為保障農民土地權利提供有效的解決糾紛的途徑。應當盡快建立健全糾紛調解、仲裁和訴訟制度。發生糾紛后,當事人可以協商解決,可以請求村委會或中介組織調解,也可以申請縣、鄉仲裁機構仲裁,或者向人民法院提起訴訟。對政府濫用職權強制流轉、阻礙流轉等,受害人有權提起復議和訴訟,造成損害的有權提起賠償訴訟。對各種侵害土地承包流轉權的行為,依法追究法律責任。對此問題,農業部也強調指出:已經開展農村土地承包糾紛仲裁試點的地方,要進一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度,不斷提高工作水平和調處流轉糾紛能力。沒有開展仲裁試點的地方,要積極創造條件,爭取通過試點逐步開展好這項工作。加強與紀檢監察、司法、信訪等部門的溝通協作,建立起多部門協調解決流轉重大問題的工作聯動機制,并不斷健全包括協商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道調處流轉糾紛的調處機制。

二、建立健全土地承包經營權流轉市場機制

農村土地承包經營權流轉是中國特色社會主義市場經濟實現要素優化配置的重要途徑。目前農村土地承包經營權流轉市場機制尚未建立,不管是農戶間自發流轉,還是鄉村組織發起的流轉,都不能很好地實現“規范、高效、公平”的原則。因此要建立健全農村土地流轉市場,使流轉活動實現市場化、規范化運作。

(一)積極開展流轉服務,培育良好的流轉市場環境開展流轉服務是健全土地承包經營權流轉市場的重要內容。要積極鼓勵支持有條件的地方依托基層農村經營管理部門建立流轉服務組織,為流轉提供有關法律政策宣傳、流轉信息、流轉咨詢、價格評估、合同簽訂指導、利益關系協調、糾紛調處等服務,逐步建立完善流轉服務平臺和網絡,不斷健全流轉機制。農村土地流轉需要成熟的土地市場的支撐,健全的土地市場能為土地流轉提供規范的交易場所,從而促進農村土地快捷有效地流轉。要做好以下幾方面的工作:第一,建立農村土地市場地價評估體系。為土地承包經營權價格提供相應的參考標準,形成合理的土地流轉價格體系;第二,建立較完善的市場運行機制。形成農村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制,減弱地方政府對土地流轉的控制局面;第三,建立土地承包經營權流轉的中介組織,促進土地使用權的合理流轉。建立較完善的中介服務組織是當務之急。當前農村土地流轉缺乏完備的中介服務機構,如資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、土地保險機構和土地融資機構等。中介組織及時掌握農業信息,在農地進入市場之前,農民就能對其所承包的土地的價值有清楚的了解,能對是否轉讓承包權或轉包有充分的認識。增加土地流轉的機會,減少土地流轉的風險。

(二)規范土地承包經營權流轉程序土地流轉程序不規范,糾紛多,制約著土地流轉的健康發展。目前農村土地經營權的流轉,以農民自發的、零散的為多數,有組織的流轉較少。并且在流轉過程中,往往是當事雙方私下流轉,以口頭協議為主,無書面轉讓合同或轉讓協議,無憑無據;更無中介機構鑒證,即使簽訂了協議,內容條款也不全,權利、義務不明確,以致合同兌現不嚴肅,違約責任難以追究。一旦發生糾紛,各方的合法權益就很難切實地得到保護。基于此問題,國家要制定明確的流轉程序,要從源頭上把好關,制定一系列規范的土地流轉方法步驟,嚴格各種流轉手續,特別是完善土地流轉的合同制度。首先,設立合同備案程序,當事人簽訂土地流轉合同后必須報專門的職能機構備案,如果合同內容不符合法律規定或有不適當的地方,職能機構可以建議當事人對其進行補充和修改。其次,在合同履行過程中,設立監督程序,由土地管理機構對當事人履行合同的情形進行合法監督,以保證土地承包經營權流轉合同依法有序地履行。第三,明確各種流轉主體的權利義務關系,特別是要建立健全土地流轉登記公示制度,在各鄉鎮和村委會、居委會設立專門登記服務機構,隨時為土地流轉提供有效而便捷的服務,使土地流轉在規范的市場機制下自由而健康的發展。除了完善土地流轉的合同制度之外,還要明確土地流轉的管理機構及其職能,加強土地流轉的監督管理。要對土地承包經營權流轉的具體范圍、流轉的形式、操作程序、違規行為等做出明確規定,從而保證和促進土地經營權流轉工作的利進行。

三、規范地方政府職責,加強對土地承包經營權流轉的管理和服務工作

加強政府對市場的監督管理服務是市場正常運行的重要保障。其中最為關鍵的就是轉換政府角色,政府要履行好農村土地承包經營權流轉的服務職能,依法行政,建設法治型政府、服務型政府,為土地流轉提供金融支持,落實農民土地承包經營權長期不變的政策等。

(一)明確土地承包經營權流轉中政府職責定位不可否認,農村土地承包經營權流轉中地方政府扮演了一個重要的角色。地方政府在堅持“依法、自愿、有償”原則的基礎上,為農民提供流轉信息,架起流轉雙方聯系的橋梁,是有利于推進農村土地承包經營權流轉的。然而,目前在土地流轉中存在政府定位不當的現象,地方政府受利益驅動,過度使用行政手段。例如:近年來,非農建設用地絕大多數實行國家征用,沒有區分公益性、經營性。征地與供地采用雙軌制,征地沿用計劃經濟時的強制辦法,但供地卻采取市場經濟的有償出讓,政府“以地生財”。對農民的征地補償方法不合理,且補償費有時不能全部到位,層層截留。當地方政府取代農民充當農村土地承包經營權流轉的主體,與民爭利、搞強制流轉時,農村土地承包經營權流轉也不可避免地要偏離健康發展的軌道。土地流轉非常重要的一個配套措施就是政府職能轉變。地方政府應逐漸從土地交易中退出,將主要精力用于土地規劃的制定和執行。約束政府干預土地流轉的行政權力,不得將土地流轉與政績掛鉤,制止地方政府、集體經濟組織以種種借口強行流轉承包地的行為。這就要求政府在執行土地流轉政策時尊重農民意愿和農民在農業產業化中的主體地位;在土地流轉過程中應注意保障“失地農民”的權益,為農民提供職業技能培訓的機會,提高農民的文化水平和科學技能。

(二)完善土地承包經營權流轉的管理和服務工作農業部明確指出:目前我國農村土地承包經營權流轉總體是平穩健康的。但必須看到,隨著土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元,迫切需要加強管理和服務,以防止發生違背農民意愿強行流轉、侵害農民土地承包權益以及流轉不規范引發糾紛等問題。完善土地承包經營權流轉管理和服務工作應當從以下幾方面著手:首先,在思想上充分認識做好農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的重要性。在當前土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元的新形勢下,保持土地承包經營權流轉平穩發展至關重要,因此,迫切需要維護農民土地承包權益,加強農村土地承包管理和服務,正確指導農村土地承包經營權流轉平穩健康發展。其次,加強管理體系建設。要穩定完善農村土地基本經營制度,確保現有承包關系穩定并長久不變,嚴格做好承包地的使用權登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能,依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。同時,要建立健全以土地流轉市場為基礎,以農村土地承包管理機構為依托,以各級土地承包管理機構為支撐的各級管理服務體系,確保穩定承包權,搞活經營權,保障收益權。第三,健全組織,強化服務。土地經營權流轉不僅要有制度上的創新,更應有系統而完備的組織保障。要通過縣、鄉(鎮)、村逐級建立起與土地經營權流轉相配套的服務管理組織,為土地經營權的流轉提供組織保障。在組織設置的形式上要做到縣級建有土地經營權流轉服務總站,鄉(鎮)建有土地經營權流轉服務中心,村級建有土地經營權流轉托管服務站,形成從縣到鄉(鎮)、村的三級服務管理網絡。為土地承包經營權流轉奠定組織基礎。

四、進一步完善農村社會保障機制

目前在農村土地承包經營權流轉方面的最大障礙是:土地依然是農民生老病死的基本保障。它不是單純的生產資料,而事實上成為了生活資料。現階段農地承擔一定的社會保障功能無疑有利于國家和國民經濟的穩定,但農地資源承受著本不該其承受的社會保障功能會使農地資源的利用效率大大降低。由于農村社會保障制度的嚴重不健全,土地對于農民有著特殊的意義。我國的城鄉二元制度導致了農民再就業、醫療、住房、子女入學等方面不能享受與城鎮居民同等的待遇,農民不得不視土地為生存之本,農地負擔起農民的各項社會保障功能。已經進入城鎮并且有了穩定工作和住所的農民因為戶籍問題仍然享受不到同城鎮居民一樣地待遇,始終存在生活上的后顧之憂,原籍承包的土地和房產成為生活的最后保障線,寧可拋荒也不愿轉讓。這導致農民在進行土地流轉時總是瞻前顧后,農民的這種猶豫心態嚴重阻礙了農村土地承包經營權的健康、有序流轉。因此,建立比較完善的農村社會保障制度,使農民無后顧之憂,增強土地流轉的信心,進一步推動農村土地的流轉。農村社會保障體系主要包括農民最低生活保障、養老保障、醫療保障和就業保障等幾方面的內容。在建立與完善農村社會保障制度的工作中,要堅持從農村實際出發,以保障農民的基本生活為目的,借鑒我國城市和國外社會保障的經驗,以農民的自我保障為基礎,自助為主與互濟相結合,社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業保障相結合,建立農民全方位的社會保障體系。有了完善的農村社會保障制度,農民對土地承包經營權有了充分認識,土地就會向資源最優配置狀態流轉。總之,土地承包經營權流轉是發展現代農業的客觀要求和必然趨勢,是我國農村經濟體制改革的一項重要舉措,對推進農村的市場化、有效地利用土地資源、切實保護農民利益都具有十分重要的意義。要完善土地承包經營權流轉制度,更要建立一個公平、穩定的大環境,以完善的法律為制度保障,加強政府的服務職能,培育良好的農地流轉市場,建立完善的農村社會保障制度,會切實保障農民充分享有自己的權利,從而也能更好地實現土地承包經營權的流轉。 在线看日本免费不卡资源,日本免费网址大全在线观看,日本不卡免费一区二区 潔凈室www.hrjhgs.com潔凈室www.hrjhgs.com凈化工程www.schrjh.com

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