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國內海洋產業政策施行機制

來源:網絡|發布時間:2021-02-07|瀏覽次數:
國內海洋產業政策施行機制產業政策作為政府對產業發展進行干預的手段和實踐,常被看做是政府在現代市場經濟中的作用必然表現。產業政策實施機制回答:誰實施產業政策?實施給誰?用什么手段實施?三者之間的相互關系是什么?也就是政策主體、政策客體、政策手段三要素之間的關系。政策的實施在整個政策過程中具有重要的地位。美國學者艾利森認為,在達到政府目標的過程中,方案的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的實施[1]。而政策的有效實施又主要取決于科學合理的實施機制。因此,認真研究政府海洋產業政策的實施機制對于提高海洋產業政策的績效,促進海洋產業的發展具有重要的意義。

一、政府海洋產業政策的理論界定

產業政策是指政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業形成和發展進行干預的各種政策的總和。這里的“干預”是廣義的,包括規劃、引導、促進、調整、保護、扶持、限制等方面的含義。“產業政策”的概念產生于20世紀70年代,此后產業政策被很多國家所關注,也成為經濟學研究的一個重要領域。產業經濟學認為,產業是具有某種同類屬性、相互作用的經濟活動組成的集合或系統。該定義可以從兩個角度進行考證:一是從需求角度,它是指相互間具有密切競爭關系和替代關系的同類產品或服務;二是從供給角度,它是指采用類似生產技術、生產過程或生產工藝等的物質生產活動或服務活動。在現實形態上,產業具體表現為某些具有同類屬性的企業的集合。海洋產業也稱海洋開發產業,即人們在發展海洋經濟過程中,利用海洋資源和空間所進行的各類生產和服務活動。海洋產業的形成是海洋資源開發利用的結果,形式多樣的海洋資源開發形成了各類海洋產業,它們是海洋經濟的基本單元,在現實形態上具體表現為某些具有同類屬性的海洋企業的集合。涉海性是海洋產業的基本特征,這主要表現在以下五個方面:一是直接從海洋中獲取產品的生產和服務;二是對直接從海洋中獲取的產品進行的一次加工和服務;三是直接應用于海洋和海洋開發活動的產品的生產和服務;四是利用海水或海洋空間作為生產過程的基本要素的生產和服務;五是與海洋密切相關的科學研究、教育、社會服務和管理[2]。近年來,世界海洋經濟持續快速增長,海洋產業在人類社會經濟發展中收稿日期:2009-06-04基金項目:浙江省科技計劃(軟科學研究)(2009C25017)的研究成果之一的地位將會越來越重要。政府海洋產業政策是指國家為了增強本國的海洋產業的國際競爭力,促進海洋產業的全面、協調和可持續發展,實現高科技在海洋產業中的應用和海洋產業結構的優化和升級,所制定與實施的與海洋產業相關的一切政策(包括經濟政策、法律法規和行政條例等)的總和。一國要想增強其海洋產業的國際競爭力,要想把海洋資源轉變為現實的經濟優勢,就必須制定和實施合理、有效的海洋產業政策,指導海洋資源的合理開發和利用,促進海洋產業結構的優化與升級,從而推動海洋產業的全面、持續、協調和可持續發展。政府海洋產業政策實施機制是指海洋產業政策主體通過一定手段、途徑、措施將政策要求貫徹到政策的客體,使政策目標得以實現。政府海洋產業的政策法規涉及海洋產業發展的方方面面,如法律法規的整合、海洋產業的轉制、海洋產業的投融資政策、海洋產業的管理模式、海洋安全的監管等。海洋產業機制體制的創新,主要內容包括:海洋事業與海洋產業的關系、政府在海洋產業發展中的角色、全國海洋產業的布局、各種所有制所涉海企業主體的市場關系和互動模式、中外海洋產業或企業的交流與合作規范等。

二、我國海洋產業的現狀及發展趨勢

我國政府正在逐步加大海洋管理體制改革的力度,《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布已經在國內法與國際法的規制對接方面做了不少工作。然而,這些措施并未從根本上解決我國海洋產業發展在體制和制度上的一些根本性問題,如行政壟斷、市場準入、投資主體多元化、涉海企業產權關系改革等。

(一)海洋產業政策主體趨向多元

海洋產業政策主體是指負責制定和實施海洋產業政策的有關機構和組織。由于我國的海洋產業實際上是由包括海洋漁業、水產品加工業、海水綜合利用業、海洋鹽業、海洋化工業、海洋生物醫藥業、海洋采礦業、海洋油氣業、海洋能利用業、海洋船舶工業、海洋工程建筑業、海洋交通運輸業、濱海旅游業、海洋服務業等十四個行業組成的產業群,加上國家擁有18000公里的海岸線、38萬平方公里的內海與領海面積、300萬平方公里享有管轄權的海域面積、6500多個大小島嶼以及極其豐富的海洋資源,這種產業形態決定了我國的海洋產業政策的制定和實施主體具有多元、多層次的特點。從橫向看,我國海洋產業政策的制定和實施主體主要包括幾個相互獨立、平行的行政主管部門。其最高層次是國家海洋局、國家海事局、國家漁業局等單位。它們職能不同、互有分工,共同組織實施海洋產業政策。從縱向看,我國海洋產業政策的實施主體包括三個層次:第一層次是作為國務院組成部門的有關行政主管部門,主要是國家海洋局、國家海事局、國家漁業局等;第二層次是省、直轄市一級的行政主管部門,主要包括海洋廳、海事廳、漁業廳等;第三層次是基層行政主管部門,它們直接面對海洋產業政策的客體———涉海企業,負責海洋產業政策的落實、執行。

(二)海洋產業政策客體逐漸復雜

海洋產業政策客體就是海洋產業政策所作用的對象,即海洋產業政策實施的目標群體,主要是各種類型的涉海企業。涉海企業是海洋產業的微觀主體和細胞,負責生產、捕撈、加工制造、交通運輸、勘探開發、銷售各種形態的海洋產品和服務,以滿足人們的海洋產品需要。海洋產業政策的客體是一個具有豐富內涵的復雜系統。按企業規模分,可以分為大、中、小企業。按所有制,可以分為國有、集體、私人以及混合所有制的涉海企業;根據企業制度,可以分為公司制、合伙制、獨資企業;根據業務內容,可分為水產、交通、石油天然氣、鹽業及鹽化工、旅游等;根據在產業鏈中的作用,可以分為海水養殖企業、交通運輸企業、加工制造企業、濱海旅游企業、港口物流企業、零售企業等。

(三)海洋產業所占比重逐年增大

目前,我國的海洋鹽業、漁業、造船業、海運業已經進入世界前列,海洋經濟已經成為國民經濟的重要組成部分和新的增長點,海洋產業產值年均增長20%以上,遠高于同期全國國內生產總值的增長速度,海洋產業已成為包括14個門類的新興海洋產業群。據統計,1979年全國海洋產業總產值只有64億元,到1990年則增至439億元,1995年達到2464億元,2003年,海洋產業總產值首次突破1萬億元大關,達到10077.7億元,海洋產業增加值為4450余億元,按可比價格計算,比上年增長9.4%[3];2006年,海洋產業總產值突破2萬億元大關,達到20958億元,海洋產業增加值為12365余億元,按可比價格計算,比上年增長13.94%[4];2008年主要海洋產業總產值為29662億元,海洋產業增加值為17351億元,相當于同期國內生產總值的9.87%,按可比價格計算,比上年增長11.0%[5]。由此可見,海洋產業總產值及增加值呈逐年增加的趨勢,且占國內生產總值的比重也不斷增大,海洋經濟已成為我國國民經濟發展新的增長點。

(四)海洋產業結構逐步趨于優化

我國海洋產業結構經過調整,產業內部結構呈現不斷優化的趨勢,從“九五”末期海洋三次產業結構比例由50∶17∶33到“十五”末的17:31:52。以2001年、2006年為例做個比較便可得出產業結構的變化情況。2001年,我國主要海洋產業總產值為4459.92億元,其中作為第一產業的海洋漁業比重過半,占51.1%,第二產業中最具競爭力的海洋石油僅占7%,第三產業的重要組成部分海洋旅游也只占15%。2006年我國海洋三次產業結構比例為14:42:44,與2001年的格局已有大的改變。其中,第一產業增加值1902億元,比上年減少6.1%;第二產業增加值9858億元,漲幅較為明顯,為13.7%,其中海洋生物醫藥業、海洋油氣業、海洋鹽業、海洋船舶工業、海洋化工業的漲幅最大;第三產業增加值9995億元,比上年增長15.6%。其中,濱海旅游業增加值2633億元,比上年增長14.2%;海洋交通運輸業增加值2317億元,比上年增長16.6%[4]。2008年海洋三次產業比例為5:47:48,海洋第一產業增加值1608億元,第二產業增加值14026億元,第三產業增加值14028億元[5]。從以上分析不難看出,我國海洋產業的結構正逐步趨于優化。

(五)海洋高新技術發展并培育著一批新興海洋產業

我國的海洋產業正處于成長期,產業結構正從由傳統海洋產業為主向海洋高新技術產業逐步崛起與傳統海洋產業改造相結合的態勢發展。20世紀60年代以來,以海洋高新技術研究與開發為基礎而發展起來的海洋高技術產業,引發帶動了一些新興海洋產業的發展壯大,自主創新能力明顯提高。按照自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來的方針,深化近海、拓展遠洋、強化保障、支撐開發,大力發展海洋高新技術和關鍵技術,扎實推進基礎研究,積極構建科技創新平臺,實施科技興海工程,加強海洋教育與科技普及,培養海洋人才,著力提高海洋科技的整體實力,重大海洋技術自主研發實現新突破。“十一五”海洋863高技術發展計劃、海洋科技攻關計劃和“科技興海”計劃確定了一批優先發展領域。針對維護國家海洋主權權益、保護和開發海洋資源的需要,重點突破近海環境監測、海底立體探測、邊際油田開發、海底作業、深水和大洋礦產資源勘探開發、新能源探測等關鍵技術,并以此帶動了其相關產業的發展,海洋漁業從養殖和深加工向海洋生化制品、藥品、功能食品等延伸,初步形成了規模生產,海洋高科技對海洋經濟的增長貢獻率不斷提高。

三、海洋產業發展需要完善的政府政策支撐和調控

海洋產業不能無序發展,也不能自發發展。這就需要政府通過制訂、完善相應的政策,對海洋產業發展加以調控。完善的海洋產業政策是事關海洋產業持續健康發展的一個制約因素[6]。根據新的形勢和產業發展的需要,及時建立一套比較完善而且強有力的產業經濟政策支撐體系,對于做大做強海洋產業來說,十分緊迫,至關重要。

(一)海洋產業的特殊性,需要政策規范

海洋產業的特殊性是指海洋產業首先是資源,是資源形態,其次才屬于經濟,是現代經濟形態的存在方式之一。從發展經濟學的角度來看,一個主權國家對于事關其經濟命脈和海洋安全,事關其工業進程中產業結構高級化的特殊產業,政府的作用主要體現在產業政策的制訂及其引導上。在海洋經濟時代,海洋產業政策依然是政府為實現某種經濟和社會目標而制定,依托數十年海洋事業建設形成的龐大的存量資源來整合利益主體,調整市場結構,確立市場秩序,具有很大的客觀必要性和合理性。同時具有明顯統制經濟特征的海洋產業,由于其以準入限制為代表的產業政策集中地體現了信息不對稱、不充分競爭、經濟當事人非利潤性質的最大化目標等,如果聽任市場自由放任去達到價格的一般均衡,然后再依憑價格信號的指引,在特殊型的海洋產業達到稀缺資源配置的帕累托效率,將會是一個漫長的過程,其機會成本和不確定性將使我國加入《聯合國海洋法公約》之后的國家海洋安全危險放大。如何準確、有效地發揮政府作用,使海洋產業政策的制訂既在總體上符合社會主義市場經濟的原則宗旨和體制走向,又要著眼產業特殊性特征和海洋安全需要,是一門令人頗費思量的藝術。

(二)海洋產業的不成熟性,需要政策扶持

海洋產業相對于其他產業而言,在我國仍是弱勢產業,其生存發展的空間不斷遭到其他強勢產業的蠶食和擠壓,而且與美日等沿海發達國家相比有很大的差距。特別是目前我國海洋產業還處在發展和轉型過程中,其產業形態還不成熟,在海洋產業發展規劃和布局中,對各產業群內或產業群之間的產業關聯度和協調性考慮還不夠充分;發展海洋產業的基礎設施和科技水平相對落后,一些新興海洋產業發展緩慢。如我國的海洋環保產業雖具有廣闊的市場前景和經濟帶動性,但目前在整個環保產業中所占的比例微乎其微。許多海洋高新技術及其產品的開發長期處于研究試驗階段和待開發狀態(如海洋生物醫藥業、深海采礦業等),且相應成果的轉化率也較低,投入實際應用的比例也偏低。行政干預過多、政企不分現象仍然嚴重,市場機制對于海洋資源的基礎性配置作用難以得到充分發揮。因此在海洋產業現在所處的這個階段,涉海企業的轉型以及海洋產業集團的整合和進一步發展都需要由政府的特殊產業政策來扶持,才能實現涉海企業真正跨越式的發展,才能在未來的世界競爭中占得一席之地。

(三)海洋產業的特殊環境,需要政策引導

海洋產業是一個特殊的產業,而且我國的海洋產業目前還處在發展和轉型過程中,因此,存在的根本性問題還是體制性的。任何國家的產業政策的基點都是兩個,即以市場為基礎,以政策為導向,更何況我國的海洋產業是生存和成長于一個更為特殊的環境中。從產業環境看,國家從整體上對海洋產業的宏觀指導、協調和規劃不夠,一些傳統海洋產業(如海洋漁業)大多仍處于粗放型發展階段,急需國家在政策導向上予以引導與扶持。同時,有些海洋資源開發利用程度明顯不高(如海水綜合和循環利用、海洋動力資源利用等方面),還有一些可開發的重要資源(如海濱砂礦,海底礦產等)底數不清,從而嚴重影響了海洋經濟的整體協調和健康發展。從國際環境看,我國已加入《聯合國海洋法公約》,海洋的全球化和現代化的趨勢必然加劇,海洋的產業化已成必然,海洋產業原來一些受保護的領域也隨之對外開放,新的競爭局勢已經展開,這種新的局勢,促使我們探索新的海洋發展模式,創造海洋產業的良性發展機制,進一步完善海洋產業政策,從宏觀上引導海洋產業的合理發展。

四、我國政府海洋產業政策實施機制的戰略選擇

政府海洋產業政策的定位必須有一定的前瞻性和導向性,海洋產業政策的手段和內容也必須是多層次的。因此,成都實驗室裝修www.vnnu.cn,當前政府的海洋產業政策應定位在創新導向型,其目標是盡快使我國的經濟發展由要素導向階段和投資導向階段向創新導向階段過渡,逐步建立具有自主創新能力的現代海洋產業體系,實現我國海洋產業的適應性調整和跨越式發展相結合,形成科學的政府海洋產業政策實施機制。

(一)完善海洋產業政策主體橫向協調機制,處理好不同行政主管部門之間的關系

我國海洋產業分屬環保部門、海洋部門、交通部門、漁業部門及部隊“五龍管理”,優點是分工明確,專業性強,有利于各司其職、垂直管理。但缺點也較明顯,容易導致政出多門、多頭管理、多頭執法、權責交叉、效率不高。在具體執法中,五個部門經常發生扯皮現象,被戲稱為“五龍鬧海”。而且有些管理部門僅從本部門的利益出發,客觀上造成了管理的“越位”以及“缺位”。遇到好處都想均沾,遇到問題互相推諉。行政性壟斷根深蒂固,行業壁壘難以消除,不利于涉海企業進行跨行業、跨部門經營擴張,不利于全國統一、開放、競爭、有序的海洋大市場的形成。尤其在海洋產業發展已經超越了傳統產業分工界限、走向產業融合的今天,這種條塊分割的管理方式,顯然已經越來越不適應形勢的要求。以海洋漁業產業為例,近年來隨著漁業生產的發展,海上漁場治安秩序比較混亂,偷搶漁獲物和漁用器材的治安案件時有發生。盡管漁政部門有力量管理,但因其無海上治安權而不能管。而有海上治安權的公安邊防部門因海上管理力量薄弱,加之海上作案現場不宜保護、取證困難等原因,致使許多治安案件得不到及時有效處理。同時,我國海上執法隊伍有若干支,例如:農業部的漁政、交通部的港務監督、國家海洋局的中國海監、海關總署的海關緝私、邊防派出所邊防巡邏,各沿海省、市、自治區漁業(地方)部門的禁漁線以內巡邏的漁政漁港監督管理隊伍,他們按照相應的法律規定,各自執法巡航監視,現場調查取證和現場查處,并向其各自的主管機關報告。其結果是,我國海洋產業管理部門由于各方沒有隸屬關系,在行政權力上相互獨立,因此在具體的決策中意見很難統一。不同行政管理部門之間的關系,既是職責分工關系,也是一種權力和利益關系。產業政策多元主體之間的協調,既是工作協調,也是權力協調、利益協調。因此,如何統一管理、統一執法,形成各政策主體相互協調的產業政策協調機制,就成為我國海洋產業健康發展的重要條件。另外,發展海洋產業的同時必須發展與之相關聯的陸地產業。海產品捕撈上來必須在陸上進行深加工,所以在提高海洋捕撈技術的同時,相應的海產品加工技術必須同步發展起來,這樣才能保證海洋漁業的發展處于一個良性循環的狀態,進而促進海洋經濟的健康、協調發展。

(二)完善海洋產業政策主體縱向協調機制,處理好中央與地方的關系

中央政府制定海洋產業政策不是針對某個沿海地區,而是以優化海洋產業結構為政策著力點,以實現海洋資源在全國范圍內的優化配置為根本目標。因此,各沿海地方政府需要依據國家產業政策的總體要求,結合本地區實際,對海洋產業政策進行“再制定”。每個地方都是一個利益主體,都有自己特殊的利益。不僅省與省之間存在著互相競爭的關系,地方和中央有時也存在著利益矛盾。各沿海地方政府在制定本地區的海洋產業政策時,優先考慮的是本地區的利益,以圖實現本地區利益的最大化。在這種情況下,地方政府完全有可能對國家產業政策采取“機會主義”態度,“鉆政策空子”、“曲解”政策,對政策進行有目的的“補充”、甚至對有關條款“改頭換面”[7],這樣經過“再制定”的地方性政策就有可能不符合國家產業政策要求,甚至與中央精神背道而馳。比如,國家產業政策的目標主要是優化海洋產業的組織結構和區域結構———而地方政府為了保護本地區利益,可能產生產業發展過程中重復投資、重復建設,各地產業結構雷同、低構化等問題。產業政策從導向上說,一般分為“鼓勵性政策”和“限制性政策”兩種。前者如對涉海企業實施優惠稅率、補貼、出口退稅,目的是支持、扶持海洋產業的發展;“限制性政策”,如我國對私人資本可以進入海洋產業那些業務、進入程度、持股最高比例都有明確規定。一般而言,地方政府在政策執行過程中,對于“鼓勵性政策”,態度積極,加大優惠力度,以吸引投資。如提供更加優惠財政、稅收、用海政策等。而對于“限制性的政策”,地方政府為了維護本地區的利益,對違反政策的行為視而不見,“從輕處置”。如中央政府不允許民營資本進入海油開采和船舶工業的某些環節。但一些地方民營資本變換手法、暗渡陳倉,介入沒有開放的業務。政策執行成了中央與地方、地方與地方之間的利益博弈。可見,完善產業政策的縱向協調機制,關鍵在于處理好全局與局部、中央與地方、長遠與眼前利益的關系,形成中央與地方、地方與地方合理的利益協調、利益分享機制。

(三)完善產業政策宣達機制、信息反饋機制和監管機制,提高海洋產業政策的綜合調控能力

政府海洋產業政策制定后一項重要的工作就是進入政策文本的宣傳階段。通過宣傳,使每一個涉海企業和經營者,及時掌握政策信息,熟悉政策要求,理解政策意義。海洋產業是一個政策性極強的產業,每年都有新的政策出臺,如何保證讓新的政策文本及時傳達到每一個涉海企業、所有海洋產業從業人員,無疑是一項艱巨的工作。了解政策是執行政策的基礎,要建立政策反復宣達機制,切實做好政策實施的輿論準備,提高政策的認同度。信息反饋機制對海洋產業政策的實施也具有重要意義。信息是控制的靈魂和生命,沒有信息,控制如同盲人騎瞎馬。在海洋產業政策的實施、執行過程中,一些地方政府和企業為了維護本地區、本企業的利益,凈化工程www.schrjh.com,有可能隱瞞真實信息,捏造虛假信息。另外,海洋產業多頭管理、分類混亂、統計口徑不一,也增加了信息獲得的困難。因此,如何完善公共信息平臺,建立信息反饋機制,確保信息暢通,就成為海洋產業政策有效實施的迫切要求。監督機制完善是提高海洋產業政策綜合調控能力的關鍵環節。地方政府和企業的“經濟人”特性,決定它們時時有違背產業政策要求的沖動,搞“上有政策、下有對策”。要使海洋產業政策得到落實,必要的監督是不可少的。要提高對政策執行的監督能力,關鍵是在完善政策和監督機制上下功夫,使政策監督制度化、經常化,以便能采取措施糾正偏離目標的誤差,對涉海企業違背政策的行為及時制止,對政策不足及時修正完善,最后達到政策預期目標。

(四)完善政策客體的動態調適機制,提高涉海企業的政策執行能力

產業政策的執行能否達到政策文本———理想化的政策所設定的理想化境界,很大程度上并不完全取決于理想化的政策本身,而是取決于政策對象對政策文本的可接受程度,即矛盾關系轉換的可調適程度。海洋產業政策客體在政策文本實施過程中是否可調適以及調適的程度,是政策文本能否執行的關鍵要素。涉海企業對產業政策的可調適性,首先取決于涉海企業對政策的態度和反應。產業政策的客體不是被動的政策受體,而是具有主觀能動性的利益主體。由于每一項政策的出臺都是一種利益調整,不同企業對政策的態度和反應是不一樣的。對于利益蒙受損失的一方來說,會對政策產生不滿的情緒,對政策的調適需要較長的時間。如果調適失敗,就會對政策陽奉陰違,采取不執行的態度。因此,提高產業政策的合理性,兼顧各方的利益,是提高涉海企業的政策可調適性的基礎。涉海企業的可調適性還取決于涉海企業的調適能力的大小。企業只有成為真正的法人實體和市場競爭主體,才能從自身利益出發高度關注每一項政策的出臺。因為國家每一個新政策出臺都會對企業的經營行為和經營業績產生直接的影響。企業必須根據政策的要求隨時調整經營方針和經營方向,捕捉政策帶來的商機。如果對政策不敏感,潔凈室www.hrjhgs.com,缺乏應變能力,就有可能錯失政策機遇;或者遭遇政策風險、面對政策的變化無所適從,使企業蒙受不必要的損失。當前,我國涉海行業受國家海洋管理體制的制約,中央與地方的海洋管理范圍與事權不清,地方海洋管理部門與其他產業管理部門職能相互交叉,地區之間爭海域、爭資源、爭漁場、爭灘涂、爭海島的矛盾時有發生。涉海產業這些特征,決定它們對國家產業政策調適能力弱,企業政策觀念不強,對政策缺乏敏感,政策執行缺乏主動性,產業政策的效果大打折扣。因此,必須加快海洋管理體制改革,實現政企分開,政事分開,管辦分離,加快建立現代企業制度,建立現代產權制度,以提高涉海企業對產業政策的調適能力。

總之,人類已把開發海洋作為生存的出路,一場以開發海洋資源為標志,發展海洋經濟為目標的“藍色革命”正在世界范圍內興起。政府海洋產業政策既是海洋管理活動的基礎和準則,又是海洋管理的基本手段,同時還是海洋管理的重要組成部分。在政府海洋管理的制度框架體系中,海洋產業政策處在這一框架的最高點,對海洋管理全局起影響和制約作用。我國要增強海洋產業的國際競爭力,把海洋資源轉變為現實的經濟優勢,必須制定和實施合理、有效的海洋產業政策,指導海洋資源的合理開發和利用,促進海洋產業結構的優化與升級,從而推動海洋產業的全面、協調和可持續發展。在海洋產業領域中,政府的作用和政策的實施,更多的層面要落實到政府海洋管理的職能定位上。當然,政府海洋產業政策實施作為一個交錯復雜的體系,很難在一個初步性的研究中得到徹底而完整的論證。 在线看日本免费不卡资源,日本免费网址大全在线观看,日本不卡免费一区二区

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